Boletín ICCI
"RIMAY"

Augusto Barrera G.
Franklin Ramírez G. ⁽¹⁾

Luego de prácticamente dos años de iniciado el "malestar regional", los distintos actores sociales y políticos comienzan a posicionarse de forma m 1s estructurada respecto de los sentidos y efectos del proceso. Esto permite pensar que el proceso de reforma entra en una etapa más sustantiva de procesamiento.

La primera fase de formación del debate y de propagación de las demandas autonómicas puede ser caracterizada básicamente como un período en que la 'retórica reformista' emerge como parte de la disputa por los escasos recursos y poderes que el estado central había controlado, medianamente, hasta hoy. El binomio identidad/territorio ha sido particularmente útil dentro de esta estrategia: el espacio y la pertenencia locales fungen como vehículos de legitimación y sostenimiento de las propuestas autonómicas. En este sentido, la referencia explícita a las modalidades institucionales de reconstrucción del Estado ha sido por demás exigua.

En las últimas semanas, sin embargo, la discusión va adquiriendo cierta consistencia y fisonomía. Solo para citar algunos episodios que dan cuenta de la intensidad con que el tema ha sido abordado cabe mencionar el evento convocado por las Universidades Guayaquileñas, la última reunión del CONCOPE, la convocatoria de varios alcaldes en la Universidad de Cuenca, los debates dentro del G-6, diversos foros impulsados por la Cámara de Comercio de Quito y por la Universidad Católica de la misma ciudad. Por último fue el tema de la sesión conmemorativa del aniversario de la fundación de la ciudad de San Francisco de Quito y de cotidianos pronunciamientos de líderes políticos, autoridades seccionales, editorialistas y medios de comunicación

Si estos eventos tienen alguna utilidad es la de fijar elementos para establecer un balance de los acuerdos que se van formando, para delimitar las dificultades subyacentes, y en tal sentido, ensayar formas de procesar los acuerdos y divergencias. Este texto recoge y elabora, precisamente, algunos de los aspectos claves que han sido colocados en el debate y propone algunas alternativas para el tratamiento de la cuestión.

1. El agotamiento del modelo de Estado centralista, pero, ¿ qué es el centralismo?

Un de los consensos 'primordiales' atañe a la visión sobre el agotamiento del modelo de estado "central" caracterizado por modalidades excluyentes, distantes y poco flexibles de gestión e intervención. Virtualmente todos los actores del debate parten de la constatación de la condición de crisis del estado central. A pesar de este punto de partida - el lugar más común en todos los discursos y propuestas- la discusión no se detiene en comprender el carácter de tal agotamiento y de sus causas.

Así por ejemplo, las investigaciones realizadas a propósito del tema demuestran la inconsistencia del argumento por el cual el centralismo es asumido como una modalidad de intervención estatal construido en torno de una cierta lógica de localización espacial (dirigida desde y según las pautas de la burocracia estatal 'quiteña').

Parece más apropiado identificar que, siendo efectivamente cierta la incidencia del rol del estado en la concentración y centralización económica características de la formación económica del país en las últimas décadas y particularmente en los últimos años, el Estado ha direccionado un volumen inmenso de recursos para sanear las quiebras de agentes económicos precisos, dentro del sistema financiero privado y dentro de determinados grupos empresariales. Si solamente se compara los cerca de 500 millones de dólares que serán entregados según la proforma presupuestaria del 2001 aprobada por el Congreso nacional con los 5.000 millones de dólares (en cálculos moderados) transferidos a tales grupos como parte de la crisis bancaria, resulta que la intervención estatal tiene beneficiarios específicos cuya localización dista de tener un anclaje espacial predeterminado.

2. El problema de las cifras

El evento de discusión organizado por las Universidades guayaquileñas tuvo como objetivo central aclarar la polémica sobre la divergencia de las cifras e indicadores de las condiciones y los efectos en que el modelo autonómico puede ser instaurado. En dicho evento, finalmente, se explico tales discrepancias en relación a las diversas metodologías que fueron utilizadas para los estudios, a pequeñas diferencias en términos de las fuentes consultadas y la ausencia de una metodología única para establecer los niveles de autonomía fiscal de las provincias.

La construcción de una metodología única es un trabajo pendiente; la formalización y extensión de su aplicación será posible en tanto que el mismo estado adecue sus modalidades de registro y procesamiento de la información fiscal y establezca los criterios de territorialización de la recaudación tributaria, de la deuda externa y de otras inversiones que realiza nacionalmente.

No han sido desvirtuados los resultados que, en términos de tendencias, arrojan las investigaciones de CORDES, ILDIS-CIUDAD y la CCQ y los datos del propio CONAM en el sentido de que solo las provincias de Guayas y Pichincha tienen condiciones para sustentar su gasto y ser auto-suficientes, a partir de los impuestos recogidos en esas provincias. Esta es una situación evidente en tanto en estas provincias se concentra la mayor parte de la producción del país. Es además razonable por cuanto el grueso de los ingresos estatales, incluyendo la proforma presupuestaria de 2001, tiene sus mayores rubros de ingresos nacionales. Para la proforma recientemente aprobada por el congreso nacional, 37% de los ingresos provienen de recurso petroleros y 20% de endeudamiento.

En esta línea de argumentos, dos condiciones aparecen como básicas para la viabilidad del proceso de descentralización: la necesidad de un pacto y una reforma tributaria de fondo (ingresos y egresos) y por otro lado la urgencia de disminuir la tendencia del endeudamiento externo privado y la absoluta dependencia del petróleo como fuentes de financiamiento del presupuesto nacional.

Tal como ha sido señalado en otros estudios los procesos de descentralización, y más aún aquellos de autonomías, implican mayores gastos para el estado. Una bien informada presentación de un funcionario del BID en el marco del encuentro de Guayaquil señala que incluso en un escenario favorable, y bajo un régimen dolarizado, el régimen de autonomías significaría un aumento del déficit fiscal de al menos 1,8% del PIB hasta el 2004. En un escenario desfavorable, podría llegar a 2.5% en el 2005. Las razones son varias, entre ellas el hecho que el estado no puede dejar de efectuar ciertos gastos el momento de descentralizar tal actividad (contratos colectivos, campañas nacionales, proyectos en marcha, etc.). (Moritz Kraemer, "Mejores prácticas internacionales en la descentralización fiscal y el caso ecuatoriano". Guayaquil, noviembre 2000)

El segundo argumento en este sentido es la oposición de casi todo los entendidos a regresar a formas de fijación abierta y sin límites de impuestos locales. Algunos editorialistas han recordado que esa practica fue vivida por el país hasta hace unos treinta años y llegó al punto al que el estado debió suprimir mas de 1.200 impuestos y tributos que virtualmente todos los municipios impusieron a un gran número de productos que fueron gravados cuando la potestad era abierta. (Enrique Echeverría, El Comercio, 4 de diciembre 2000)

Además de estos aspectos, y en referencia explícita al anteproyecto del CONAM, resultan preocupantes los criterios establecidos en relación con las facultades tributarias de las autonomías en torno a dos puntos:

a) las tasas e impuestos creados por los parlamentos, así como el financiamiento a partir del impuesto a la renta, generaría mayores distorsiones e inequidad territorial. Tanto por que aquellas con mayor capacidad de tributación se despegarán de aquellas de menor, como por los sesgos que existen en la recaudación de impuestos como el IR.

b) El criterio de fondo de compensación es correcto, por supuesto habría que definir exactamente los criterios. Lo que no es claro en absoluto es ni el monto ni la forma de conformarlo.

3. Aspectos jurídicos políticos

Tanto la aprobación de la pregunta como la aprobación del anteproyecto de ley supondrían la modificación sustancial de la Constitución Política del país. Algunos juristas han hablado de al menos 100 artículos a reformar, puesto que se establece una nueva modalidad de representación con el parlamento autonómico, se les faculta para definir impuestos y tasas (sobre-tasas y sobre-impuestos), las funciones de control se modifican sustancialmente y queda en un peligroso vacío el rol de los municipios. Los vacíos en relación con la constitución del congreso y la potestad de los parlamentos autonómicos frente al nacional son las mayores interrogantes que se abren.

Las observaciones realizadas por AME hacen relación a la invisibilización absoluta de los municipios en el anteproyecto del CONAM y a la oscura relación de subordinación-coordinación entre los gobiernos autonómicos y los municipios.

Dos observaciones adicionales de carácter general tienen que ver con la ausencia total de las circunscripciones indígenas en el nuevo mapa institucional del estado, y en la escasa referencia a las modalidades de participación y control ciudadanos.

4. Aspectos político administrativos

El mantenimiento de dos regímenes -uno de carácter descentralizado y otro de corte autonómico- va a crear complicaciones institucionales y, muy probablemente, fiscales (sobre todo en el caso de las provincias con menores desarrollos relativos). Por ejemplo en relación con el fondo de compensación: con qué criterios se compensa a unas (autónomas) y no a otras, etc.

Más que un desagregado de funciones específicas, tal como lo hace el anteproyecto, debería plantearse un complejo institucional policéntrico que intervenga abiertamente en la promoción del desarrollo local. Es insuficiente hacer un listado de competencias desagregadas si al mismo tiempo no se fortalece la idea de un verdadero gobierno del territorio con capacidad de regular y planificar los flujos de la economía local. De hecho, una de las grandes dificultades de la actual estructura es la poca relación coordinación y articulación, no sólo entre el RSA y el RSD, sino entre municipios y consejos provinciales (en este caso con las autonomías provinciales). Habría que establecer de modo explícito y obligatorio un nivel de articulación que fije responsabilidades, competencias, etc., máxime si el presupuesto provincial va a ser distribuido desde el GP a los cantones.

La misma observación puede hacerse en relación con el Gobierno central. La comisión de competencias que ha sido establecida es absolutamente insuficiente como instancia para repensar el desarrollo del territorio nacional. Persiste un hiato entre "lo nacional" y "lo provincial". Debería entonces establecerse un mecanismo tal como el Sistema Nacional de Planificación como instancia para armonizar las grandes inversiones y prioridades nacionales con los planes de cada autonomía.

Están adelantados algunos trabajos sobre la distribución de competencias entre los niveles provinciales y los municipales que pueden dar una idea más clara de la articulación que puede hacerse.

5. Observaciones al procesamiento de las reformas

A continuación se exponen algunas de los aspectos más conflictos, tanto en relación con la consulta popular como en lo referente a la propuesta de anteproyecto de ley presentada por el CONAM.

La estrategia adoptada por el Gobierno es, por decir lo menos confusa y problemática. Si por un lado se da por sentada la pertinencia y viabilidad de la pregunta para la consulta popular, por otro lado se abre un "debate" alrededor del anteproyecto de Ley.

Esta estrategia tiene una contradicción de fondo en tanto la pregunta tal como está formulada:

a) es virtualmente una síntesis que recoge el sentido del proyecto que se encuentra supuestamente sometido al debate y que tiene, hasta hoy, críticas y observaciones de fondo y de forma de casi todos los sectores involucrados.

b) no ofrece, tal como ocurrió en las consultas provinciales, ningún tipo de alternativa cierta para ser escogida. La formulación maniquea de una opción A 'para que todo cambie' y una opción B 'para que nada cambie', obscurece totalmente los principios elementales de la elegibilidad democrática.

c) el uso doble del resultado, nacional y provincial, hace imposible un procesamiento global de la consulta: ¿qué va a ocurrir si la pregunta nacional pierde y al contrario gana en unas provincias?, o al contrario, ¿qué ocurrirá si la votación nacional es favorable a la pregunta y, en cambio, pierde largamente en otras? Frente a los dos casos posibles, el resultado será el estrechamiento de las posibilidades de construcción de un acuerdo y la mayor polarización regional del debate sobre las reformas propuestas.

A estos aspectos, ya de por sí conflictivos con relación a la estrategia política del régimen, se ha sumado el anuncio de la creación de una nueva comisión de descentralización que profundice este proceso, para responder de forma específica a las demandas de la Sierra. Probablemente, la formación de una opinión pública informada y por tanto contraria, ha hecho retroceder al Ejecutivo y "descubrir" que efectivamente tiene un mandato constitucional y legal que le obliga a presentar un Plan nacional de descentralización y a iniciar real y efectivamente este proceso con una perspectiva nacional. Pero estas exigencias que han dormido, sospechosamente, en el cuerpo de la Nueva Constitución y de la Ley de descentralización, no deberían restringirse a un ámbito de aplicación (la sierra), sino hacia todo el país.

Quienes han seguido de cerca las experiencias de descentralización o el establecimiento de un régimen de autonomías en el mundo saben perfectamente que se trata de un proceso largo que tiene, en la conformación de reglas claras de juego y en el carácter procesual de su instauración, dos características claves para un despliegue efectivo de los nuevos modelos de gobierno. Incluso, en el caso español por ejemplo, la puesta en vigor de un nuevo "modelo" supuso la definición de un periodo pre-autonómico que en algunos casos duró varios años y que, luego de tal fase 'experimental', devino en el establecimiento de un régimen nacional de autonomías a las que finalmente se acogieron no solo las comunidades históricas sino todo las demás regiones del país. El objetivo principal, entonces, era la convergencia institucional para la construcción de un modelo homogéneo de Estado.

En esta perspectiva, resulta lógica e históricamente insuficiente hablar del fracaso de la descentralización como argumento para fugar hacia delante a las autonomías A excepción de iniciativas puntuales, aisladas y sobe todo presionadas y gestionadas desde los gobiernos locales, no ha existido la menor voluntad política y la racionalidad administrativa para emprender una descentralización verdadera en el país.

Con todos estos antecedentes se puede afirmar que el debate autonómico aún no termina por enfrentar dos aspectos medulares que permitirían viabilizar una profunda reforma de la sociedad nacional (y no solo de sus fragmentos provinciales o institucionales):

-- las dimensiones, causas, efectos y consecuencias de la heterogeneidad estructural y las disparidades regionales que esta trae consigo. Las investigaciones realizadas por CIUDAD y el GDDL, más aquellas que enfatizan en las dimensiones fiscales del problema, son concluyentes con relación a las distorsiones que operan en la estructura socio espacial del país, en términos de producción, productividad, flujo de capital y recursos estatales.

-- el hecho de que, más allá de los niveles administrativos y fiscales, está en jugo un modelo de desarrollo y en el amplio sentido un modelo de estado. Vale decir de una nueva institucionalidad que emerja de un renovado contrato social, cultural y territorial.

En todo caso, las últimas iniciativas del Ejecutivo: la convocatoria a Consulta popular, la presentación del Anteproyecto de ley de autonomías y la tardía reestructuración de la Comisión de descentralización propuesta en estos últimos días, establece condiciones propicias para buscar reorientaciones en el curso del debate sobre la reforma estatal

6. Algunas propuestas para el tratamiento de las reformas

En este nivel se presentan algunas estrategias alternativas para procesar las demandas reformistas:

a) Exhortar al Presidente de la República para que disponga la modificación y sustitución de la pregunta (ya pautada) que será sometida a Consulta Popular, por otra que reconstituya una visión nacional e incorpore alternativas razonables de reforma del estado: sea pre-autonomía, descentralización, autonomías. Esto implicaría diferir los plazos de realización de la consulta hasta que el debate público nacional se pronuncie de forma sólida sobre los sentidos de la reforma.

b) Reconstituir la Comisión Nacional de Descentralización, Autonomías y Circunscripciones Indígenas en una forma tal que incluya a la comisión del Congreso Nacional encargada del asunto, y a una representación más plural de la sociedad civil, y que incorpore las observaciones realizadas desde AME/CONCOPE.

c) Constituir como parte del Sistema Nacional de Planificación, consagrado en la Nueva Constitución de la República, el CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACION SOCIAL Y TERRITORIAL con la participación de las autoridades del régimen seccional autónomo

d) Promulgar a la brevedad posible un Plan Nacional de Descentralización, tal como está estipulado en la Nueva Constitución y en la Ley de Descentralización y participación social. Este Plan, de cumplimiento obligatorio, deberá determinar competencias, recursos y plazos del nuevo ordenamiento a ser ejecutado desde enero del 2001.

e) Definir los criterios con los que se gestionará: el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, el manejo del patrimonio y de las empresas públicas y la reforma tributaria, dentro del nuevo ordenamiento estatal.

Se trata de generar las condiciones para encaminar un profundo proceso de reforma estatal en el país en un sentido tal que se active una dinámica sistémica de cambio político y social que modifique no solo los códigos de la política formal sino sobe todo la matriz de poder social y las correlaciones y disparidades económicas y territoriales sobre las que esta se asienta.

1. Investigadores del Centro de Investigaciones CIUDAD. Esta versión del documento de trabajo fue elaborada el 7 de diciembre de 2000.

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