Boletín ICCI-ARY Rimay, Año11, No. 128, Noviembre del 2009

Construcción de políticas del agua en el Ecuador

Dr. Alex Zapata

El Ecuador es uno de los países en América Latina, en tener una ley de aguas luego de la independencia. Recordemos que el Ecuador se funda en 1830 y la primera ley de aguas en el país es de 1832, es decir a los dos años de la fundación; dato histórico que da cuenta, de cómo la problemática del agua, está presente en el Ecuador desde sus inicios.

Luego de muchos estudios, que se han realizado al interior del CIPAE, hemos diferenciado tres modelos de gestión pública de las aguas, a lo largo de la historia. Modelos que los vamos a analizar, partiendo desde una hipótesis, para nosotros, estos modelos de gestión pública de las aguas, han estado históricamente condicionados por las lógicas de articulación de la economía; que han estado basadas en la concentración de la propiedad agraria, la extracción de la renta sobre la tierra y la renta en trabajo.

Esta renta pre capitalista correspondió a un modelo de gestión del agua basado en la garantía de la propiedad de ésta. Este modelo que se inició de la mano de la conformación del Estado ecuatoriano, se prolonga en buena medida, hasta los años 30 o 40, viniendo después un momento de tránsito a un nuevo modelo de gestión pública de las aguas, modelo que va estar enmarcado por la políticas Cepalinas, aquellas fomentadas por la comisión económica para América Latina, me refiero al CEPAL de los años 60.

Uno de los mentores de este modelo fue Raúl Breishs, quien junto a otros, planteó el modelo de sustitución de importaciones por la vía de la industrialización de América Latina, este modelo cepalino va a estar presente desde los años 60 hasta inicios de los 80, y va a marcar fuertemente la gestión pública del agua; para nosotros, este es el segundo momento.

El tercer momento de la gestión pública de las aguas que va estar fuertemente marcado por el modelo de ajuste estructural, y revitalización macroeconómica, lo que nosotros comúnmente llamamos las políticas neoliberales. En materia de aguas estas políticas fueron conocidas como las políticas del ajuste hídrico, implicaron una serie de reformas al marco institucional, de la ley de aguas, este momento más o menos se prolonga hasta el año 2004. Podríamos decir que ahora estamos en ciernes, un cuarto momento; pero si partimos de la hipótesis que hemos planteado, que los modelos de gestión pública de las aguas están condicionados por la forma como se organiza la económica, más allá de la ley de aguas, más allá del debate actual sobre el recurso hídrico, y sobre la insistencia de varios sectores, entre ellos el movimiento indígena, que con justa razón está exigiendo que se revise ciertos artículos de la ley de aguas, que pone en peligro la administración pública y comunitaria del agua, más allá de eso, el poder del manejo del agua, donde la ley es solo un componente, hoy, se está configurando al parecer alrededor del modelo extractivista de los recursos naturales, por eso creer que el debate del agua, de la minería y otros está solo en el sistema jurídico, es un error, creemos que la trampa para todo el movimiento social está en la sobre dimensión de la leyes, hemos perdido de vista que las leyes están subordinadas al modelo de articulación de la economía.

Desde nuestra hipótesis, decimos que estamos viviendo momentos de transición del modelo de gestión pública de las aguas, basado en el ajuste hídrico y la necesidad de salir de una economía en crisis. Proceso que nos debe llevar a preguntarnos ¿por qué la necesidad de una nueva ley de aguas? A lo que yo propondría, cuatro respuestas posibles:

Uno, la ley de aguas del 72, que rige hasta febrero del 2010, que fue aprobada en el gobierno del general Rodríguez Lara, en el apogeo del modelo cepalino, es la consolidación de un proceso iniciado en los años 60, que hizo posible la creación del IEOS en 1965 y el INERHI en 1966, culminando con la ley de aguas de 1972, punto cumbre de un proceso de avanzada en relación al tema agrario, porque decimos esto, porque esta ley lo que hace es nacionalizar las aguas, antes del 72, el agua se compraba y vendía como escritura pública, es decir al comprar el terreno en las escrituras constaba los metros cúbicos de agua que tenía el terreno; a partir del 72, con la ley de aguas, esto cambia y el Estado asume el control de todas las aguas, del suelo, subsuelo, marítimas, etc.; y es quien otorga el uso y el aprovechamiento de las aguas, regulando el acceso de los particulares al recurso hídrico. Por primera vez en la historia el uso del agua pasa a ser de dominio público.

Para un poco recrear este hecho es necesario escribir sobre un hecho anecdótico, antes del 72 había sobre la propiedad de las aguas, dos figuras jurídicamente legales, la privada y la pública, reconocidas en la ley de condominio de las aguas aprobada en los 60, la cual reconocía tres tipos de uso y aprovechamiento de las aguas: la pública, la privada y la comunitaria; sin embargo había todo un debate sobre las aguas lacustres (lagos y lagunas), un sector defendía la tesis de que esas aguas debían pasar a ser de propiedad pública, otro sector defendía la tesis de que debían ser de dominio privado; ganó el debate el sector privado, con una leguleyada que ofende a todos los ecuatorianos, se decía en uno de los incisos de la ley, que las aguas de origen lacustre será de dominio público, cuando sobre ellas pueda navegar un buque de 100 toneladas de carga, es decir era una forma de legitimar que todos los sistemas lacustres pasaban a ser de control privado.

Para completar esta anécdota, en el año 62 hubo una masacre de compañeros salasacas, por el tema de las aguas, exactamente en Pelileo-Tungurahua, donde había un hacendado de apellido Sevilla, que luego fue ministro de gobierno y ministro de finanzas durante la dictadura del 76, quien llegó a un acuerdo con el pueblo indígena para construir una acequia, una vez finalizado la obra, con mano de obra salasaca, este señor Sevilla dijo, “yo tengo la sentencia de que las aguas son mías”, entonces los salasacas exigieron con justicia sus Derechos, al tener la negativa del hacendado, ellos por cuenta propia abrieron una trocha y se llevaron el agua. El señor Sevilla lo que hizo es mandar a la policía para que echaran bala, donde murieron 18 salasacas. En aquella el señor Sevilla fue señalado como asesino, pero este como estrategia y como el dinero lo encubre todo, mando a llamar a un cantante ambateño e hizo una bonita canción; creo que todos la hemos cantado alguna vez “Taita Salasaca” donde hay una estrofa que dice: “el patrón Sevilla, ofreció a la Rosita una vaquita y un huasipunguito” quedando éste como el patrón bueno.

Volviendo a la ley del 72, al nacionalizar las aguas la inversión sobre este sector se multiplica, a través del INERHI, empezando en el Ecuador un proceso de desarrollo de la infraestructura para el uso y aprovechamiento de las aguas. En materia de agua de tubo, a través de los municipios y en materia de riego, a través del INERHI.

Lo que le faltó a esta ley es una buena administración estatal, lamentablemente como todos sabemos la gestión estatal casi nunca ha actuado con sentido de justicia social, ¿por qué decimos esto?, la lógica del INERHI fue “quien más tierra tiene, más agua necesita” con esta lógica, lo que se hizo es agudizar la desigualdad en el aprovechamiento de las aguas, favoreció a su acaparamiento; la ley que tenía un fin progresista, deja de tenerlo y más bien legitimó las lógicas de acaparamiento del agua.

De esta última reflexión, podemos contestarnos a la pregunta, ¿por qué la necesidad de una nueva ley de aguas?, ¿por qué la ley del 72?, más allá de su intencionalidad progresista, no logró desmonopolizar el control del recurso hídrico en el país, pues gracias a la mala administración se sigue acaparando las aguas. Y esta realidad es más visible en la cuencas de mayor desarrollo de la agricultura capitalista, me refiero a la cuenca del río Guayas, Toachi, Mira, Paute, Cutuche y otros.

Las cuentas de mayor desarrollo agrícola capitalista es donde mayor concentración de aguas existe, hecho que debemos tomar en cuenta, donde la ley del 72 ha jugado un papel fundamental en la inequidad distributiva del agua.

Una segunda respuesta, al ¿por qué una nueva ley de aguas?, es que los problemas de este recurso han cambiado de forma abismal, por ejemplo en los 60, o 70 el problema de la minería no existía, pues teníamos una minería pequeña que no tiene comparación a los proyectos mineros que el gobierno está alentando. Lo mismo ocurre con los proyectos hidroeléctricos se reducían a Paute y Agoyán, ahora en cambio se piensa desarrollar proyectos de gran envergadura, medianos y pequeños a lo largo del país. Para todos es conocido que el proyecto IRSA tiene puesta su mirada a nuestras caídas de agua, como fuente de energía; el crecimiento agro industrial está viviendo una expansión impresionante en el país, cultivos como el banano, la palma africana, el azúcar, en los últimos 10 años, prácticamente han duplicado su frontera agrícola, modificando la relación agua-agroindustria; otro elemento que hace la diferencia es la población, en los años 70 éramos alrededor de 7 millones de habitantes hoy somos más de 14 millones.

Por lo tanto la problemática del agua es totalmente distinta a la de hace 30 o 35 años, la oferta de agua disminuye y la demanda de agua aumenta.

Un tercer elemento de respuesta es que las políticas del recurso hídrico, tuvieron una modificación sutil, y a veces grosera del marco general de las aguas, el cual permite la creación de un mercado del agua y garantiza el control monopólico de las aguas. Estos cambios sutiles están presentes en la ley de desarrollo agrario de 1994, donde se establece que al vender la propiedad sobre la tierra, se transferirá automáticamente los derechos del agua; lo que termina con la ley del 72, puesto que al ser las aguas declaradas como bien público, no pueden éstas estar en el mercado, por lo tanto no hay comercio de aguas, y no se pueden transferir, pero la ley de desarrollo agrario como vemos introduce sutilmente al mercado este recurso. Otro ejemplo es el consejo constructivo de aguas, que es un órgano de apelación de los juicios sobre el agua, establece que todas las sentencias sobre los problemas de agua son de carácter indeterminado, es decir a perpetuidad, cosa grave en un país donde existe un alto grado de concentración del agua, por lo tanto un alto grado de exclusión de la misma. Reformas que desvirtuaron el sentido de la ley de aguas del 92.

La última razón de por qué una nueva ley de aguas, es la nueva constitución del Ecuador, donde se determina principios fundamentales en relación a las aguas, por ejemplo: las aguas declaradas como patrimonio nacional estratégico, el derecho humano al agua, la prohibición de la privatización de las aguas, y la constitución reconoce solo dos formas de gestión de las aguas: la pública y la comunitaria.

Antes de la constitución del 2008, la administración del agua lo podía hacer cualquiera, ahora no hay una autoridad única del agua, la constitución además obliga al árgano legislativo que en el plazo de un año se dicte una nueva ley de aguas, compromiso que se postergó a febrero por acuerdos políticos, también existen dos disposiciones que son transitorias, la primera dice que el Estado tiene la obligatoriedad de revisar todos los contratos firmados con empresas privadas para la gestión de las aguas; en el caso de Guayaquil que delegó la administración de las aguas de consumo de la ciudad de Guayaquil a la empresa INTERAGUAS, en el caso de Machala TRIPLEORO, en el caso de la península de Santa Elena la empresa AGUAPEN, pero sobre todo los casos más dramáticos, lo que pasó en la provincia de Manabí, donde las dos grandes represas que el Ecuador ha construido, las represas Poza Onda y la Esperanza, fueron entregadas al dueño de los aceites la favorita, dueño de pamicultoras, Gonzalo Artigas, para generación de energía eléctrica, cuando esas dos obras fueron construidas para el consumo de los manabitas. Y la otra disposición constitucional transitoria, donde se da el plazo de dos años, para que el gobierno revise la situación del acceso al riego en todo el país.

Cuatro razones fundamentales que nos exigen tener una ley de aguas que responda a estas nuevas circunstancias, pero esta necesidad tiene puntos críticos en su debate.

El primero, es la institucionalidad, la constitución dice la autoridad única del agua, y el gobierno entiende esto como el señor secretario y la institución; mientras que el movimiento indígena dice, un momento esa interpretación dice de una representación unipersonal, más no única, pues ésta debería ser un consejo plurinacional, que represente la diversidad del país, otros sectores dicen debe reflejar una institucionalidad participativa. Este debate se centra en la autoridad única del agua, como aparato burocrático o un organismo de participación social.

El otro punto es que la CONAIE califica a la ley propuesta por el gobierno como una ley privatizadora, ley que para mi parecer no precisa los mecanismos para la redistribución de las aguas. El tercer elemento está alrededor de los usos productivos del agua, por ejemplo en tema minero, la ley debería ser cuidadosa, por los daños al ecosistema que ha provocado y que provocará si se aplica una producción a gran escala.

Hace falta entonces mayor precisión, más claridad, en América Latina y en el Ecuador mismo hay propuestas, que no han sido tomadas en cuenta.

Por último también debemos anotar, sobre la inversión del tema aguas. Para la educación hay presupuesto, para salud y para obras públicas hay inversión, pero para la ley de aguas no, cómo es posible esto, si toda ley viene con su respectivo presupuesto, más aún cuando la ley de aguas habla de canales de riego, etc.

Y por último, las aguas de la Amazonía, son un tema que no se lo ha tocado con especificidad, los pueblos amazónicos dicen que no se sienten identificados en lo más mínimo; por lo tanto, la propuesta de este análisis es que no nos quedemos en el debate formal, debemos debatir desde el modelo económico que estamos viviendo hoy, solo así lograremos acercarnos a un análisis real sobre el futuro de las aguas.

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