En términos de largo plazo, el Banco Mundial, otro de los gemelos de Bretton Woods, es una institución quizá más importante, en sentido estratégico, que el mismo FMI. El Banco Mundial tiene como responsabilidad llevar adelante todas las transformaciones sociales, institucionales, jurídicas, económicas e incluso simbólicas, que permitan la transformación del Estado, hacia un Estado neoliberal, o también denominado como “Estado mínimo”.

Visto en perspectiva histórica, el Banco Mundial cumple así un rol fundamental. Sin embargo, de la misma manera en la cual el FMI construye el núcleo central de su propuesta de ajuste estructural desde la estabilidad e impone estas medidas de ajuste para corregir los aparentes desequilibrios del corto plazo, el Banco Mundial construye, en cambio, su legitimidad desde la denominada “reforma estructural” incorporando una visión de largo plazo de la cual carece el FMI. En efecto, el FMI está preocupado por lo que ellos llaman desequilibrios del corto plazo y que en realidad constituyen la justificación teórica y política para que los países tengan los recursos suficientes con los cuales cubrir el servicio de la deuda externa.

Ahora bien, en la dinámica del capitalismo global se trataba de armonizar la visión del largo plazo con aquellas necesidades del corto plazo, es decir, al mismo tiempo que los países cumplan sus compromisos de la deuda externa, también deberían transformar sus estados, sus instituciones y sus economías en función justamente de ese capitalismo global. En el centro de los debates estaban las discusiones con respecto al Estado, la deuda externa, los mercados financieros globalizados y el creciente poder de las corporaciones. Existe una primera aproximación hecha ya en 1989 por el economista norteamericano John Williamson sobre esa necesidad de articular de manera coherente los tiempos y los condicionamientos para las instituciones de Bretton Woods (el FMI y el Banco Mundial). Esa propuesta será conocida como el Consenso de Washington[2]. Pero en el Consenso de Washington estaban mezcladas medidas tanto de corto plazo como la disciplina fiscal, como políticas de largo plazo como la reforma fiscal, que ameritaban un tratamiento distinto.

La armonización coherente de los tiempos y de las estrategias se logra recién en el año 1997, cuando el Banco Mundial, con la asesoría de varios premios Nobel de Economía como Gary Becker y Dougals North, definen el rol del Estado en un proceso de transición hacia el Estado Neoliberal. Para llegar al Estado Neoliberal o Estado mínimo, es necesario desmantelar al Estado de Bienestar europeo o al Estado Industrializante que se creó básicamente en América Latina. Para desmantelar las instituciones del Estado de Bienestar, era necesario realizar cambios profundos justamente en la institucionalidad vigente, esos cambios profundos serán denominados por el Banco Mundial como “reforma estructural”.

¿Qué es la reforma estructural? Es el conjunto de cambios que en el ámbito legal, institucional, social y económico, y que tienen por objetivo disminuir gradualmente el rol del Estado en la economía y en la sociedad hasta su virtual eliminación como ente regulador y asignador de recursos.

El Estado que nos propone el Banco Mundial desde su “reforma estructural” es un “Estado mínimo”, dedicado a la seguridad territorial, la seguridad interna, la vigilancia en el cumplimiento de los contratos, y la administración de justicia. Un Estado acorde con la globalización neoliberal y con el creciente poder que tienen las corporaciones multinacionales.

De esta manera, el Banco Mundial se deslinda del control, monitoreo e imposición de medidas económicas fiscalistas del corto plazo, ese trabajo se lo deja al FMI; ahora su tarea más bien es al largo plazo, y para el efecto necesita desarrollar toda una estrategia de acción y de intervención en cada uno de los países en los que actúa. Para el efecto tiene a su interior una serie de think tanks (literalmente cajas de pensamiento, es decir, instituciones dedicadas a elaborar estrategias y teorías) que elaboran documentos, conceptos, nociones, discursos, reflexiones teóricas, estrategias de intervención, técnicas de manipulación, de consenso, de concertación, de disuasión, etc.

El Banco Mundial se ha especializado en el desarrollo, y por tanto tiene una amplia experiencia en desarrollo económico pero siempre bajo la perspectiva neoclásica (o neoliberal). Siempre actúa en tándem con el FMI, y con las agencias regionales de desarrollo, en el caso de América Latina, sería el BID. 

Para llevar adelante su estrategia de “reforma estructural”, el Banco Mundial ha diseñado lo que se conoce como CAS: Country Assistance Strategy (Estrategia de Asistencia al País). Es la contraparte de lo que sería la Carta de Intención del FMI, y es el producto más elaborado del que disponen al momento para interferir en las decisiones económicas de los países.

En el CAS se definen, detallan y justifican las acciones y los recursos que el Banco Mundial compromete hacia un país, en su objetivo de lograr la “reforma estructural” de ese país. El CAS está absolutamente armonizado con las Cartas de Intención y con las condicionalidades que haya establecido el FMI. El monitoreo, control y seguimiento que hace el Banco Mundial de sus préstamos de reforma estructural, son completos y exhaustivos.

El país que recibe esta “ayuda”, es decir, préstamos, sea para “mitigar la pobreza”, para “modernizar” los servicios de salud, de justicia, infraestructura vial, etc., no tiene la menor capacidad discrecional, ni conceptual para discutir, cambiar o estructurar dicha ayuda que no sea en los términos en los que el Banco Mundial haya decidido.

Su control sobre este tipo de ayudas es total, de tal modo que incluso los técnicos que se contratan están bajo la autorización no del país que recibe el préstamo, sino del mismo Banco Mundial. En efecto, su intervención se da incluso al nivel de detalles de contratación a proveedores, a personal administrativo, etc. En realidad, el país que recibe esta “ayuda” en forma de préstamos no tiene ninguna capacidad de ingerencia sobre estos recursos. Es una expresión del más puro neocolonialismo que rebasa con mucho el ámbito económico y que se inscribe en una redefinición total del Estado.

El CAS contempla la intervención en varios sectores económicos y sociales claves. La acción en cada uno de estos sectores es cuidadosamente planificada por el staff del Banco. Los recursos entregados son préstamos y aumentan el endeudamiento externo del país, que a mediano plazo le significarán a ese país adoptar nuevas medidas de ajuste para pagar estos préstamos. Es decir, contribuyen a la fragilidad macroeconómica del país, acentúan su dependencia de recursos multilaterales para financiar su desarrollo, y son presa fácil de esta forma de neocolonialismo que ejerce el Banco Mundial.

La forma en la cual estos recursos van a “mitigar la pobreza”, ya viene definida desde la sede central del Banco en los Estados Unidos. En realidad, se trata de una estrategia por la cual se rompen las redes solidarias, las resistencias sociales, las capacidades organizativas, justamente a nombre de mitigar la pobreza.

En el caso del Ecuador la actuación del Banco Mundial es para un estudio de caso de estas  nuevas formas de neocolonialismo e intervención, porque ha sido precisamente en el Ecuador en donde el Banco Mundial ha diseñado y puesto en práctica uno de sus proyectos “estrella” para los pueblos indígenas y que está totalmente armonizado con la reforma estructural de carácter neoliberal. Así, tenemos de una parte las recomendaciones de privatización de la seguridad social, del petróleo, de la salud, de la educación, de la biodiversidad, y, al mismo tiempo, la “ayuda” para superar la pobreza de los pueblos indígenas a través de un proyecto específico: el Proyecto de Desarrollo para Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador, Prodepine que actualmente está en negociación para su segunda fase.

Al estar situados dentro de la misma estrategia de intervención neocolonial y al ser parte de la reforma estructural neoliberal, el Proyecto Prodepine en realidad es una fachada de neutralización política a un sujeto políticamente clave como es el movimiento indígena ecuatoriano. A través de este proyecto específico se busca convertir al entramado organizativo del movimiento indígena en contraparte de las políticas de desarrollo neoliberal del Banco Mundial, anulando sus capacidades políticas de movilización y sus posibilidades de ser un sujeto político con un proyecto histórico alternativo.

Pero la reforma estructural contenida en el CAS no es solamente un listado de “recomendaciones” en materia de políticas económicas y sectoriales, de ser así sería solamente una ampliación de una Carta de Intención del FMI. Es algo más denso y complejo que una Carta de Intención. En la reforma estructural constan, además, las dimensiones de: la participación social en las decisiones de descentralización de políticas públicas, es decir, la legitimación de la descentralización neoliberal desde la misma participación ciudadana. También consta como estrategia transversal el diálogo social, como manipulación estratégica que busca la administración de disensos y la convergencia de los consensos hacia la reforma estructural. Existe también como eje transversal la lucha en contra de la corrupción, asimismo como estrategia de deslegitimación de lo público y despolitización de la participación social y ciudadana. Todo ello sobre un fondo de tipo teórico analítico que la pretende justificar y legitimar que es la lucha contra la pobreza y la gobernabilidad. Como puede verse, la reforma estructural contenida en el CAS va más lejos que cualquier Carta de Intención y su complejidad rebasa con mucho el elemental análisis macroeconómico que suele sustentar el programa de ajuste estructural del FMI.

El CAS como puesta en práctica de la reforma estructural es una herramienta conceptualmente compleja y que va más allá de cualquier Carta de Intención del FMI, aunque representen lo mismo.

Para tener una idea de lo planteado anteriormente, y, sobre todo, comprender el verdadero rol que juega el Proyecto Prodepine como dispositivo político hecho para metabolizar en función propia las dinámicas de uno de los sujetos políticos más importantes como es el movimiento indígena ecuatoriano, es necesario realizar un detalle de lo que significó la firma del CAS en el Ecuador, por lo que a continuación se hace un análisis más detallado de este documento:

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, BIRF

Corporación Financiera Internacional, CFI

Informe No. 25817 EC

ESTRATEGIA DE ASISTENCIA AL PAIS (CAS)

REPUBLICA DEL ECUADOR*

29 de abril de 2003

El CAS es un documento que tiene la importancia de una Carta de Intención. En este documento se detallan los ejes de acción, el monto de préstamos, los objetivos a ser alcanzados, los acuerdos institucionales, los plazos para los préstamos, las tasas de interés, los periodos de gracia, etc.

El CAS para el Ecuador contempla en sus contenidos, lo siguiente:

1. Un análisis del contexto social y político del país
2. La estrategia para el Ecuador y sus perspectivas para el crecimiento y la reducción de la pobreza
3. La estrategia de Asistencia al País del grupo del Banco Mundial
4. Monitoreo y riesgos del Programa CAS
5. Conclusiones y observaciones

El documento CAS, se estructura desde una aparente visión crítica de la pobreza del Ecuador. En su primera parte, hace un recorrido de los indicadores de pobreza, y del deterioro de la calidad de vida que se ha experimentado en los últimos años. Para el efecto, el CAS utiliza indicadores de percepción de ingresos, de educación, de salud, de hacinamiento, entre los más importantes. El CAS señala que las condiciones de vida en el Ecuador se han deteriorado dramáticamente, y la pobreza alcanza al momento a un 79% del total de la población, existiendo fenómenos como la migración, la conflictividad social, que tienen como causas directas a la pobreza y al deterioro de las condiciones de vida.

Con la utilización del discurso de la pobreza, de entrada el Banco Mundial ha logrado ganar una batalla epistemológica fuerte: de fenómeno social y político, el Banco Mundial ha logrado convertir a la pobreza en fenómeno económico, y no solo ello, sino que ha adscrito al fenómeno de la pobreza a los patrones culturales del consumo capitalista como operadores teóricos que permiten estructurar las bases analíticas para definir todo un discurso sobre la pobreza y la forma de luchar contra ella. El concepto de “un dólar por día y por persona”, es un concepto perverso que tiene una enorme carga política: transforma en consumidores a regiones enteras y a pueblos que están fuera de toda definición del consumo Pero ahora ése es el concepto dominante dentro de los discursos de la pobreza. De ahí que el CAS haga un uso intensivo del concepto de pobreza como déficit de consumo provocado por déficit monetario. Si la pobreza es un fenómeno monetario, entonces la reducción de la pobreza se inscribe dentro del ámbito monetario, y en el capitalismo global esto significa remitirla al mercado.

Ahora bien, el CAS asume que estas condiciones de pobreza, y este deterioro de las condiciones de vida se deben a que el Ecuador no ha asumido con seriedad, compromiso y responsabilidad las políticas de ajuste y estabilidad macroeconómica. En el Ecuador no ha habido un proceso de verdadera “reforma estructural” y por esta razón, según el CAS, existiría la pobreza. Es decir, el Ecuador no ha privatizado sus empresas públicas, no ha flexibilizado sus mercados laborales, no ha abierto sus fronteras económicas, no ha reducido el tamaño del Estado, y por ello en el Ecuador las condiciones de pobreza y de miseria son tan dramáticas. Así que la lucha en contra de la pobreza, según el Banco Mundial, pasa por realizar estas reformas que serían urgentes y prioritarias.

De esta manera el discurso de la pobreza se convierte en legitimador epistémico y analítico de propuestas normativas que son claramente neoclásicas. El Banco Mundial ha dado un enorme rodeo para decir exactamente lo mismo que dice el FMI de manera sencilla y directa: privatizar, desregular, liberalizar. Pero no hay que olvidar que el Banco Mundial opera en el ámbito del desarrollo que es un ámbito netamente político aunque enmascarado por el discurso tecnocrático del pensamiento económico neoclásico. Entonces, de acuerdo al CAS, el Banco Mundial se compromete a luchar en contra de la pobreza en el Ecuador impulsando las reformas estructurales necesarias para la modernización del país.

El siguiente párrafo del CAS explica la crisis del Ecuador,  los fenómenos de pobreza, de miseria y de deterioro de las condiciones de vida, como un proceso de “ajuste incompleto”. No es que el ajuste produjo la miseria, sino que el no haber aplicado coherente y sostenidamente el ajuste el que ha producido la pobreza, cito textualmente:

“33. (...) El primer punto de vista es que, durante los últimos 20 años, se ha dado un proceso continuo de medidas económicas ortodoxas y neoliberales que han abarcado toda una gama de sectores y que, aunque no se hayan profundizado, han sido suficientes para asestar un golpe económico duro a los sectores más débiles de la sociedad, empobreciéndoles más aún, en particular mediante los reajustes de precios que han eliminado los subsidios y han estimulado más la inflación. El segundo punto de vista es que, si bien ha habido una serie de programas de reforma estructural durante los últimos 20 años, en la práctica las medidas de reforma tomadas por el Gobierno antes de la dolarización han sido muy limitadas, e insuficientes para resolver las evidentes ineficiencias de las empresas públicas, la prestación de servicios públicos, y la gestión de las políticas fiscales y monetarias. La falta de reformas estructurales profundas, según este criterio –que coincide con el parecer de la Gerencia del Banco- ha producido la necesidad de una serie de medidas de estabilización que han empeorado las adversas condiciones económicas de los pobres.”

Este párrafo es importante porque demuestra que la reforma estructural es una estrategia integral que comprende también las medidas de ajuste, conocidas como medidas de estabilización. Si se quiere, las medidas de estabilización del FMI (que son parte de su paquete de ajuste estructural) son una especie de “ataque aéreo” o “ataque de artillería”, ante de que entre la infantería de la “reforma estructural” del Banco Mundial, en efecto, y refiriéndose al paquete de ajuste estructural realizado por el gobierno ecuatoriano apenas posesionado, el CAS establece lo siguiente:

“37. El Gobierno (ecuatoriano) adoptó inmediatamente un enfoque doble de medidas de estabilización y reformas a más largo1 plazo.”

Por ello, las primeras medidas que se propone el Banco Mundial como prerrequisitos para la reforma estructural, son medidas fiscales, propias del esquema del FMI:

“40. La primera prioridad para el crecimiento es la consolidación fiscal. Bajo la dolarización, el Gobierno ya no puede aplicar activamente políticas monetarias ni cambiarias, y se vuelve aún más esencial una política fiscal saludable. Con este fin, está emprendiendo en un programa de estabilización a corto plazo mediante medidas de austeridad, acompañado por medidas a más largo plazo para fortalecer las finanzas públicas.”

Una vez que se ha “disciplinado” al Estado, es decir, se  ha restringido la capacidad de gasto en áreas sensibles como salud, educación, inversión pública, se propone la: Estrategia de Asistencia al país”. A continuación se presentan algunos párrafos del CAS que son indicativos de la forma en la cual se estructura esta “ayuda” para el Ecuador:

Resumen Ejecutivo:

i. Antecedentes: “Esta es la primera Estrategia para la Asistencia al País (CAS) completa para el Ecuador, desde 1993.

ii. Contexto del País y el programa de Gobierno: “iii. Las elecciones de noviembre del 2002 produjeron una transición al poder hacia los ecuatorianos más pobres. El Sr. Lucio Gutiérrez fue electo Presidente con el apoyo de organizaciones indígenas, campesinas y sindicales. Sus primeras acciones como Presidente fueron el lanzamiento de un Diálogo Nacional y la implantación de medidas de austeridad para estabilizar las cuentas fiscales. (subrayado mío).

iv. El Programa del Grupo del Banco Mundial y sus Riesgos. El grupo WB (por World Bank, su nombre en inglés) “ha desarrollado una Estrategia para la Asistencia al País (CAS) para el periodo 2003-07 con el objetivo de ayudar al Gobierno a lograr su estrategia de desarrollo a mediano plazo. Los tres objetivos claves del CAS son:

(a)   consolidar el marco macroeconómico y echar los cimientos para un crecimiento económico diversificado y sostenible y la reducción de la pobreza;

(b)  incrementar las oportunidades y ampliar el acceso a los recursos económicos y hacer que las necesarias reformas estructurales sean socialmente sostenibles, mitigando los impactos sobre la gente pobre; y,

(c)   fortalecer la gobernabilidad ayudando a las autoridades a construir un gobierno eficiente y transparente cuyos servicios sean accesibles a todos los ecuatorianos.”.

v. “El Banco prevé hasta US $ 1.050 millones en compromisos para nuevos préstamos durante los próximos cuatro años en el escenario del caso básico, con un promedio de cuatro operaciones al  año... Bajo el escenario de caso bajo, con reformas limitadas o débil ejecución de los proyectos apoyados por el Banco, el Banco no prevé ningún préstamo de ajuste, el número y valor de los créditos de inversión se reducirían a menos de la mitad del paquete del caso básico y se enfocarán en el alivio directo de la pobreza”.

Más adelante presentaré los datos de cada uno de los escenarios, pero es interesante ver cómo entre los riesgos que el Banco Mundial identifica en el CAS está la eventual movilización de sectores sociales, y cómo se pretende neutralizar esa resistencia a partir de procesos de concertación desde el Diálogo Nacional. Así, no era gratuita la existencia de una Secretaría de Diálogo en la Presidencia de la República, esta instancia cumple un rol clave que es el de identificar a las posibles resistencias a la reforma estructural y una vez identificadas, trabajar desde allí para neutralizarlas o bloquearlas, en efecto:

viii. “Los riesgos internos incluyen la eventual resistencia a las reformas fiscales y estructurales por parte de los movimientos sociales, así como la falta de apoyo para las reformas en el Congreso Nacional. Aunque se tomarán medidas para mitigar estos riesgos –por ejemplo promoviendo la competitividad y la flexibilidad del mercado, aislando el presupuesto de los cambios repentinos en los precios petroleros, mejorando la cantidad y calidad de los gastos sociales, y concertando mediante el Diálogo nacional y otros procesos- estos riesgos no podrán eliminarse totalmente, y seguirán existiendo significativos riesgos políticos, económicos y sociales... El compromiso de la nueva Administración con la reducción de la pobreza, la fuerte presencia indígena en el Gobierno, con sus tradicionales procesos participativos, para asegurar la concertación y la vigilancia pública para fortalecer la transparencia, así como los beneficios de la mayor estabilización económica lograda hasta ahora con la dolarización – todos estos factores representan un avance significativo, rompiendo con el pasado, lo que justifica mayor colaboración y apoyo por parte del Banco para el Ecuador”.

Mientras para las elites en el Ecuador, el triunfo de Lucio Gutiérrez con el movimiento indígena podrían presentarse como una amenaza, para el Banco Mundial la presencia indígena era más bien una oportunidad que bien podría convertirse en una garantía. Pero para que la participación indígena se convierta en garante de la reforma estructural era necesario institucionalizar al movimiento indígena, era fundamental convertirlo en aliado político, para ello estaba el proyecto Prodepine, y también la Secretaría de Diálogo. Esta Secretaría era una de las esperanzas a las que había apostado el Banco Mundial y todas las multilaterales para convertir los procesos políticos en procesos institucionales que finalmente garanticen la reforma estructural. El problema fue que el movimiento indígena nunca mordió ese anzuelo y de hecho una de sus primeras decisiones, antes de romper su alianza con el gobierno, fue la de desmarcarse de toda acción que lleve adelante esa Secretaría de Diálogo.

Otro aspecto importante del CAS, es que el Banco Mundial tuvo toda la apertura al nuevo gobierno de Lucio Gutiérrez, gracias a que en su interior se cobijaban una serie de movimientos sociales que habían sido muy críticos a las políticas de ajuste, entre ellos el movimiento indígena. La presencia del movimiento indígena le otorgaba una dimensión diferente a este gobierno, y las multilaterales pensaron que era la oportunidad de institucionalizarlos desde el gobierno y comprometerlos con las políticas de reforma estructural. La idea era que desde el gobierno, y aduciendo razones de Estado, el movimiento indígena suscriba las políticas de ajuste y de reforma estructural, aunque sea con su presencia y con su consentimiento silencioso, un proceso que recuerda bastante a la institucionalización del movimiento indígena que se realizó en Bolivia, con la presencia de Víctor Hugo Cárdenas en la Vicepresidencia de ese país.

Si los indígenas salían del gobierno, entonces el gobierno de Gutiérrez perdía ese “valor agregado”, ese atractivo, que le abrieron las puertas de las multilaterales. Los siguientes párrafos son reveladores a este respecto:

“ 4. Las elecciones de noviembre del 2002 produjeron una importante transición en el poder, hacia los ecuatorianos más pobres. El Sr. Lucio Gutiérrez fue electo Presidente con el apoyo de una coalición de organizaciones indígenas, campesinas y sindicales, con el mandato de combatir la corrupción, promover la recuperación económica y reducir la pobreza, mejorando la justicia económica. La elección del Presidente Gutiérrez refleja un rechazo generalizado de la política de siempre, que había producido dos décadas de débil desempeño económico y creciente pobreza. Sus primeras acciones a continuación de asumir el mando fueron lanzar un Diálogo Nacional y tomar medidas de austeridad para estabilizar las cuentas fiscales (Sección V). Además, la Administración ha desarrollado planes para introducir varias reformas legislativas claves al Congreso Nacional, como parte de su programa de reforma económica, diseñadas para fortalecer y estabilizar las cuentas fiscales, promover reformas en los mercados financieros y laborales, aumentar la eficiencia de las empresas públicas, e incrementar el acceso a los servicios de educación, salud y otros servicios públicos, y la calidad de los mismos (Sección V). El programa de reformas económicas a mediano plazo del Gobierno recibió el apoyo del FMI mediante su aprobación de un nuevo Acuerdo de Derecho de Giro (Stand by) para 13 meses.”

“5. El entorno actual plantea riesgos pero también una importante oportunidad para el Ecuador. Existen varios riesgos para el éxito de este programa por ... las preocupaciones dentro del movimiento indígena aliado con el Presidente sobre el impacto del programa de reforma sobre los pobres... El compromiso de la nueva Administración para reducir la pobreza, la fuerte presencia indígena en el Gobierno, con sus tradiciones de procesos participativos para asegurar la concertación y de vigilancia pública para fortalecer la transparencia,  los beneficios de una mayor estabilización económica que han resultado hasta ahora de la dolarización –todos estos elementos presentan una ruptura significativa con el pasado, que justifican mayor colaboración y apoyo por parte del Banco para el Ecuador.”

“10. En este contexto, han surgido cada vez más demandas, entre los movimientos indígenas y las clases sociales, de mayor participación en la formulación de estrategias políticas y decisiones. El entorno actual plantea la oportunidad de fortalecer los procesos de planificación y presupuestación participativas y concertación que han florecido a nivel local en varios municipios y en al menos una provincia, hasta el nivel nacional en forma de un Diálogo Nacional. Este proceso requerirá tiempo para establecer raíces a nivel nacional y lograr un claro impacto sobre el presupuesto. Sin embargo, un proceso exitoso, abierto y participativo de Diálogo Nacional promete los inicios de un marco integral de desarrollo para el Ecuador, con la posibilidad de lograr un impacto sostenible en la reducción de la pobreza.”

Ese valor agregado de institucionalizar al movimiento indígena de tal manera que sea un importante aliado de las reformas estructurales, finalmente fracasó, pero no fracasó en absoluto la intención del Banco Mundial de llevar adelante las reformas estructurales. De grado o por fuerza, el Banco Mundial está comprometido en consolidar esas reformas estructurales que ahora tienen un gran aval con las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos.

La estrategia del Ecuador y sus perspectivas para el crecimiento y la reducción de la pobreza.

Puede verse en los siguientes párrafos, cómo el Banco Mundial habla el mismo lenguaje del FMI, y cómo se establece como condiciones de partida el cumplimiento de la “disciplina fiscal” que estaba en la Carta de Intención:

36. La nueva Administración que llegó al poder en enero del 2003 heredó un severo problema de liquidez que exigió medidas inmediatas para su corrección.

37. El Gobierno adoptó inmediatamente un enfoque doble de medidas de estabilización y reformas a más largo plazo...

39. Las políticas del Gobierno para promover el crecimiento económico se fundamentan en la consolidación fiscal, acompañada por una serie de reformas sectoriales...

42. El paquete de austeridad, conjuntamente con medidas a más largo plazo en reforma aduanera y tributaria, reforma del empleo público, resolución de los bancos quebrados, y reformas en las empresas públicas, permitió la firma de un Acuerdo de Derecho de Giro de 13 meses para $ 205 millones con el FMI.

43. Las prioridades del Gobierno en producción, comercio e infraestructura son mayor competitividad y eficiencia.

44. El gobierno pretende complementar estas reformas con medidas para promover un mercado laboral más flexible y dinámico.

45. Dentro del sector financiero, el Gobierno pretende fortalecer el sistema bancario, mejorar el acceso al crédito, y resolver los problemas bancarios relacionados con la reciente crisis.

Lo que enumera el CAS en esta sección como “Estrategia del Ecuador”, en realidad es un resumen de lo que consta en la Carta de Intención firmada con el FMI, pero lo que agrega el Banco Mundial es que estas medidas son básicas para asegurar el crecimiento económico, y una vez logrado el crecimiento se puede luchar en contra de la pobreza. Esto demuestra la simpleza del pensamiento del Banco Mundial que cree que existe una correlación directa entre crecimiento de la economía y reducción de la pobreza. Sin tomar en consideración la distribución del ingreso, los mecanismos no monetarios de las comunidades, la degradación del medio ambiente, la reprimarización de la economía, etc.

Las reformas estructurales del CAS:

El CAS contempla apoyo para reformas estructurales en los siguientes sectores:

• Reforma laboral: flexibilización laboral (esto es la desarticulación de la legislación laboral que impone salarios mínimos, horas de trabajo, compensaciones y otros derechos laborales).
• Reformas al sector petrolero: (a) Redefinir el rol de Petroecuador poniendo fin a su monopolio; (b) crear oportunidades para la inversión privada en el sector hidrocarburífero; (c) revisar las políticas tributarias y de precios; (d) mejorar la gestión de los impactos ambientales; (e) mejorar la gestión de las rentas petroleras.
• Reformas al sector eléctrico. Atraer inversión extranjera a través de contratos de gestión para la distribución. (Proyecto Promec).
• Reforma al sector de telecomunicaciones. Marco reglamentario que permita la inversión privada para asegurar la competencia y mejorar la calidad y cobertura.
• Mejoramiento de carreteras secundarias y caminos vecinales. El mejoramiento de las carreteras primarias se debe a la concesión de operadores privados. El Ministerio de Obras Públicas debe transformarse en Ministerio de Transporte con un rol de regulador a los entes privados que manejen las carreteras.
• Mejorar el servicio de provisión de agua. Experiencia en Praguas y Prodepine. El Banco se compromete a financiar los estudios de una nueva Ley del Sector de Agua, Saneamiento y Desechos Sólidos.
• Mejoramiento de la educación. Las reformas educativas se apoyarán también mediante una serie de tres Préstamos Programáticos de Ajuste Estructural de tramo único, diseñado para promover reformas en los sectores sociales: salud, educación, asistencia social y sistema de pensiones.
• Reformas en el sistema de salud. Proyecto Modersa: descentralización de los servicios de salud.
• Reforma al sistema de pensiones para la participación de operadores privados en la seguridad social y la puesta en marcha de un sistema mixto de pensiones.
• Programa de manejo de Recursos naturales y propuesta de Ley de Biodiversidad.
• Programa de Asistencia para pueblos indígenas y afros (Prodepine II).
• Reformas al sistema legal. (Projusticia II).
• Financiamiento de estudios para descentralización.

Como puede apreciarse constan como líneas programáticas de acción casi todos los aspectos de la sociedad. Para cada uno de ellos el Banco Mundial tiene por objetivos el de integrarlos dentro de su concepción de la “reforma estructural”.

Cada uno de estos sectores es prioritario y su transformación (o cambio institucional) tiene que estar armonizado entre todos ellos. El Banco se compromete a la armonización, coordinación y monitoreo de las transformaciones institucionales a través de su paquete de “ayuda”. Los créditos del Banco Mundial para cada uno de estos sectores no son para consolidarlos ni mucho menos, sino para monitorear, controlar y vigilar el cambio institucional hacia la reforma estructural. Con los recursos del Banco Mundial se contratarán los expertos que propondrán los cambios y reformas legales para cada una de esas instituciones, además de los estudios de diagnóstico. En muchos de los casos los expertos ni siquiera pertenecen al país, sino que son asignados directamente por el staff del Banco Mundial.

El Banco Mundial, se plantea tres escenarios dependiendo de dos factores:

(i)                 De la presencia del movimiento indígena en el gobierno, y que, además, éste cumpla sus compromisos de luchar en contra de la pobreza y en contra de la corrupción; y,

(ii)               De los avances demostrados en la “reforma estructural”, cuyo seguimiento se establece sobre la base del cronograma de ejecución establecido con el FMI.

Estos escenarios son:

• Escenario “caso básico”: 1050 millones USD (para los años 2003 al 2007)
• Escenario “caso alto”: incremento de 50 millones por año.
• Escenario “caso bajo”: no habrían nuevos préstamos de ajuste (salvo los del año 03) y se reducirían los préstamos para inversión enfocándolos al alivio directo de la pobreza.

Es de indicar que los “préstamos de ajuste”, y tal como pueden ser observados en el Cuadro No. 2 como “Programa de Ajuste Estructural PSAL”, son recursos que el Banco Mundial pone a la libre disposición del gobierno central.

Los escenarios dependen de que el gobierno lleve adelante las metas de ajuste y reforma estructural de acuerdo a lo firmado en la Carta de Intención con el FMI y de acuerdo al CAS suscrito con el Banco Mundial.

Cuadro No. 1

El marco crediticio CAS para FY 04-07. Escenarios de acción

Periodo	FY04	FY05	FY06	FY07
	Escenario caso básico
Total de préstamos nuevos desglosados en	200	250	300	300
Préstamos para ajuste	100 100	100 150	100 200	100 200
Préstamos para inversión
	Escenario caso alto
Total de préstamos nuevos desglosados en	250	300	350	350
Préstamos para ajuste	125 125	150 150	175 175	175 175
Préstamos para inversión
	Escenario caso bajo
Total de préstamos nuevos desglosados en	100	125	150	150
Préstamos para ajuste	No se planea ningún préstamo de ajuste en este escenario
Préstamos para inversión	100	125	150	150

Fuente: CAS, Banco Mundial

El siguiente cuadro nos muestra el programa de préstamos para cada uno de los sectores que el Banco Mundial ha identificado como prioritarios para la reforma estructural:

Cuadro No. 2

Programa de préstamos del Banco Mundial para el periodo 2003/07

Año	Proyecto	Monto USD (M)
2003	Programa de Ajuste Estructural (PSAL) Social I Programa de Ajuste Estructural (SAL) Fiscal Competitividad I	50,0 50,0
	Subtotal	100,0
2004	SAL Fiscal/Competitividad II Pueblos Indígenas y Afro(Prodepine) II Vialidad rural Reforma institucional	100,0 40,0 40,0 20,0
	Subtotal	200,0
2005	Programa de Ajuste estuctural (PSAL) Social II Reducción de la pobreza urbana Educación Competitividad	100,0 60,0 60,0 30,0
	Subtotal	250,0
2006	SAL Fiscal/Competitividad III Productividad rural y desarrollo sostenible Salud y seguridad social Reforma judicial	100,0 90,0 80,0 3,0
	Subtotal	300,0
2007	Programa de Ajuste estructural (PSAL) Social III Servicios financieros para los pobres Agua potable y saneamiento en áreas, APL (Praguas) II Manejo de recursos naturales	100,0 70,0 70,0 60,0
	Subtotal	300,0
	Programa total de préstamos para el periodo 03-07	1.150,0

Fuente: CAS.

Como puede observarse, las reformas estructurales están diseñadas de tal manera que en los primeros años se logran alianzas políticas importantes, sobre todo vinculando a los movimientos indígenas en la reforma estructural desde el Proyecto Prodepine II, y generando procesos de “reforma institucional”, hasta los últimos años en los que el Banco Mundial incorpora reformas estructurales a sectores estratégicos y de alta conflictividad social como el agua y la biodiversidad (Manejo de recursos naturales).

Las reformas institucionales se codificarán luego en una serie de iniciativas tomadas desde el Ministerio de Economía y Finanzas, en la propuesta de Ley Orgánica de Racionalización Económica del Estado, que gracias a la resistencia social será negada por el Congreso nacional en abril del 2005.

Una vez conseguidas esas reformas, que en realidad obedecen a los lineamientos de la privatización, la desregulación, la liberalización y la descentralización, se abren sectores estratégicos como vialidad rural, educación, salud, seguridad social, a la reforma estructural.

No hay que olvidar que salvo los créditos de ajuste estructural, todos los demás créditos tienen definidos su plan de gasto e inversión de acuerdo a los parámetros establecidos por el Banco Mundial. Ninguno de los programas que están planteados tienen una independencia en su formulación, seguimiento, monitoreo y aprobación final. Siempre es el Banco Mundial, quien gracias al mecanismo de la “no objeción”, controla política y administrativamente todos estos programas. De otra parte, cuando el Banco Mundial define los sectores de intervención no toma en cuenta ni al gobierno ni a la sociedad. Puede ser que el Banco Mundial se legitime indicando que haya consultado a varias personalidades o instituciones, pero la verdad es que la reforma estructural contenida en el CAS sigue siendo un misterio para casi toda la ciudadanía e incluso para la clase política del país.

Los 1.150 millones de dólares que pretende otorgar el Banco Mundial para la reforma estructural son deuda externa multilateral, una de las deudas más onerosas y más difíciles de renegociar en contextos de crisis.

Riesgos y oportunidades del CAS

Habría de recordar que para el Banco Mundial, la lucha en contra de la pobreza, es un discurso estratégico que sirve para enmascarar la necesidad del ajuste y reforma estructural. Si un gobierno se compromete a luchar en contra de la pobreza, y si ésta es producida por una inconsistente aplicación de las políticas de ajuste y de reforma estructural, entonces, la lucha en contra de la pobreza pasa por la aplicación con todo el rigor posible de estas medidas de ajuste y de reforma estructural. De ahí que el compromiso de un gobierno por luchar en contra de la pobreza, y teniendo como aliado al Banco Mundial en esta lucha es señal de peligro para los sectores sociales.

“58.  La presencia de una Administración firmemente comprometida con la reducción de la pobreza también ofrece la posibilidad creíble de un escenario de caso alto. Bajo este escenario, la estrecha participación de los movimientos indígenas, sindicales y sociales en la Administración ofrece una oportunidad especial para tender puentes entre el Gobierno y la población más amplia, incluyendo un mejor entendimiento de la necesidad de reformas estructurales para asegurar el crecimiento y bienestar a largo plazo, y una mayor apreciación de las medidas tomadas para mitigar el impacto del proceso de reforma sobre los pobres. Asimismo, la mayor apertura a los procesos de planificación participativa y la vigilancia del sector público por la sociedad civil puede incrementar substancialmente la transparencia y reducir la corrupción. En tercer lugar, el Gobierno puede dar pasos más decisivos para reducir la desigualdad mediante sus políticas de impuestos y gastos. Bajo este escenario, las reformas de las políticas tendrían un apoyo más amplio (o al menos se encontrarían con menos resistencia) y se ejecutarían más rápidamente, colocando la economía más rápido en un camino hacia el crecimiento sostenible.”

“59. Por otro lado, el continuo riesgo político podría colocar al Ecuador en un escenario de caso  bajo. Las principales fuentes de riesgo son una posible renuencia por parte de todos los miembros de la coalición que está en el poder para apoyar reformas que podrían percibirse como ajustes estructurales por imposición externa.”

Tal como están las cosas, y después de la salida del Movimiento Indígena del gobierno, estaríamos de hecho en lo que el Banco Mundial ha denominado un escenario de “caso bajo”. Es decir, la salida del movimiento indígena, le significará al gobierno una probable pérdida de recursos por un monto de cerca de 600 millones de USD para los próximos cuatro años.

Riesgos y monitoreo

El Banco Mundial, considera que existen riesgos de tipo político para la aplicación de la reforma estructural. Es interesante ver cómo se piensa neutralizar estas resistencias desde los mecanismos de Diálogo. Más allá de la necesidad de llevar adelante un proceso de concertación, es necesario destacar esa utilización estratégica del diálogo dentro de las prioridades políticas del Banco Mundial.

“125. El Ecuador también enfrenta importantes riesgos internos. La principal fuente de los riesgos internos es la resistencia política ante los programas de reforma fiscal y estructural por parte de los movimientos indígenas, sindicales y sociales, incluyendo a los servidores públicos, resistencias que podrían traducirse en gastos presupuestarios insosteniblemente altos y concesiones salariales, y falta de apoyo por parte del Congreso Nacional para el programa de reformas del Ejecutivo –especialmente en vista del problema perenne de las diferencias regionalistas sobre las cuestiones de políticas- que podrían producir un bloqueo a las reformas legislativas claves... mayores ingresos petroleros que alentarían a los ecuatorianos a postergar los esfuerzos por contener y flexibilizar los gastos públicos; frustración popular por la carga de la deuda, llevando a postergaciones unilaterales de los pagos con el fin de pagar la “deuda social” de los gastos sociales históricamente subfinanciados; incapacidad continua de abordar los desafíos en materia de la gobernabilidad; y limitaciones en cuanto a la capacidad ejecutiva del sector público.”

“126. Estos riesgos serán mitigados pero no podrán eliminarse totalmente. Sin embargo, serán abordados mediante una serie de acciones: los riesgos políticos y sociales serán mitigados mediante el proceso del Diálogo Nacional, conjuntamente con encuentros activos y diálogos con una amplia gama de la sociedad ecuatoriana por parte del Banco, conjuntamente con otros organismos donantes multilaterales y bilaterales. Será especialmente importante concienciar ampliamente sobre la diferencia entre las medidas de estabilización a corto plazo que frecuentemente impactan a los pobres mediante los incrementos de los precios, y las reformas estructurales, que son esenciales para satisfacer las claras exigencias de la ciudadanía ecuatoriana de un mejor acceso a los servicios y que, si se postergaran, empeorarían las condiciones económicas y la necesidad de medidas de estabilización.”

Conclusiones provisionales:

• El Ecuador tiene asignaturas pendientes en la “reforma estructural”. Hasta ahora las políticas de ajuste no se han correlacionado con su contraparte que son las políticas de reforma estructural. La capacidad de resistencia de los movimientos sociales, entre ellos el movimiento indígena, han hecho que exista una fuerte resistencia a la privatización, a la flexibilización laboral, a la disminución del Estado. La presencia del movimiento indígena en un gobierno sin claridad ideológica era una oportunidad que las multilaterales quisieron aprovechar para “modernizar” al país, y superar esos atrasos en materia de reforma estructural. La reciente negación por parte del Congreso Nacional al proyecto de Ley Orgánica de Racionalización Económica del Estado, es uno de los golpes más duros que ha recibido la reforma estructural y el Banco Mundial.

• El CAS contempla la acción en varios sectores económicos y sociales claves. La acción en cada uno de estos sectores es cuidadosamente planificada por el staff del Banco. Los recursos entregados son préstamos y aumentan el endeudamiento externo del país. A mediano plazo le significarán al país adoptar nuevas medidas de ajuste para pagar estos préstamos. El Banco Mundial monitorea todos los aspectos de todos los programas en los que participa. Su intervención se da incluso a nivel de detalles de contratación a proveedores, a personal técnico, etc. El país que recibe esta ayuda en forma de préstamos no tiene ninguna capacidad de ingerencia sobre estos recursos. La forma en la cual estos recursos van a “mitigar la pobreza”, ya viene definida desde la sede central del Banco en los Estados Unidos. En realidad se trata de una estrategia por la cual se rompen las redes solidarias, las resistencias, las capacidades organizativas, a nombre de mitigar la pobreza.

• La reforma estructural contenida en el CAS al momento ha fracasado e incluso el escenario denominado como “caso bajo”. La salida de la alianza del gobierno del movimiento indígena le significó al gobierno una ruptura de las previsiones de las multilaterales con respecto a la reforma estructural. Pero es importante señalar que a pesar de los fracasos políticos del gobierno, el Banco Mundial mantiene intactas sus estrategias de asistencia al país, pero en realidad por el rol que al momento está jugando el gobierno ecuatoriano en la geopolítica norteamericana.

• La decisión de la CONAIE de no participar en el Proyecto Prodepine II le significa un golpe político al Banco Mundial en su intención de institucionalizar al movimiento indígena y convertirlo en contraparte de la reforma estructural.

• El CAS para 2003-07 se hizo en un contexto que ha cambiado radicalmente por la ruptura de la alianza electoral con el movimiento indígena, y por la pretensión de firmar un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Además, en el CAS no constan aspectos que son claves para la firma del TLC, como el acceso a recursos genéticos, la propiedad intelectual, las compras gubernamentales, la biodiversidad y servicios ambientales, las prácticas culturales, etc. Por lo que es bastante probable que el Banco Mundial en estos momentos esté preparando una tercera estrategia de asistencia al país, más afinada en lo político y más profunda en lo económico.